Une Constitution et des pratiques dépassées ? Un entretien avec Loïc Blondiaux sur l’état actuel de nos institutions politiques. 

Dans le contexte politique actuel, pensez-vous que nous avons atteint les limites de la constitution de 1958 ?

Elle est indéniablement mise à l’épreuve. Depuis 1962, elle fonctionnait presque constamment avec le fait majoritaire, c’est-à-dire une concordance entre la majorité parlementaire et le président de la République. Mais depuis 2022, ce fait majoritaire est mis à mal par la tripartition du système partisan et de l’électorat.

Or, depuis 1958, et depuis 1962 en particulier (après le référendum mettant en place l’élection du président de la République au suffrage universel direct), nous avions à faire avec une pratique  présidentialiste des institutions, dans laquelle c’est le président de la République qui dirige la politique de la nation et du gouvernement, et non pas le Premier ministre comme le prévoyait l’article 20 du texte. À l’exception des épisodes de cohabitation, le président était devenu le pivot du pouvoir politique en France.

Ce schéma n’est plus praticable aujourd’hui et les représentations des acteurs ne se sont pas adaptées à la donne politique actuelle. Il est donc très difficile de revenir à une pratique parlementaire de la Ve République, en l’absence de majorité politique claire. Et depuis la dissolution de 2024, nous observons à quel point le temps politique s’est figé, en attente d’une éventuelle dissolution ou d’une élection présidentielle.

En réalité, nous touchons là aux limites de la Vème République. Ni dans la configuration antérieure, ni dans la situation actuelle, les équilibres sont satisfaisants. Entre l’hyperpuissance présidentielle et le blocage actuel, il faudrait rapprocher nos institutions de celle de nos voisins européens, avec la proportionnelle et l’inversion du calendrier électoral qui placerait les élections législatives avant la présidentielle. Il n’y aurait pas besoin pour cela de réformer la Constitution mais je doute maintenant que cela soit suffisant, tant la centralité de l’élection présidentielle est présente dans les esprits.

Vous avez évoqué les habitudes des politiciens et de l’électorat vis-à-vis des mœurs politiques de la Ve République. Pensez-vous qu’ils soient capables de les faire évoluer ?

Il y a deux phénomènes. D’abord, l’intériorisation de l’idée que la seule élection qui compte est l’élection présidentielle, amène tous les partis politiques à se présidentialiser, c’est-à-dire à se mettre au service d’un candidat ou d’une candidate à cette élection, avec le fantasme selon lequel l’élection présidentielle peut vraiment changer les choses. 

Il y a alors une forme de condescendance, voire de mépris vis-à-vis des compromis législatifs, avec l’idée qu’à la faveur de l’élection présidentielle, ils pourront faire avancer l’intégralité de leur programme sans compromis. Or, cela reposait sur l’idée que la victoire à l’élection présidentielle assurait l’obtention d’une majorité parlementaire claire, ce qui n’est plus garanti aujourd’hui. Il faut alors abandonner ce fantasme et accepter de faire des compromis si l’on souhaite faire appliquer une partie au moins de son programme.

Mais l’autre phénomène que l’on observe aujourd’hui renvoie à une évolution d’ensemble de nos démocraties : la polarisation des systèmes partisans et de l’opinion publique. Des distances se sont créées entre les partis politiques, conjuguées avec l’affaiblissement de ce que l’on appelle les partis de gouvernement, rendant la construction d’alliances difficile. Observons un à un chacun des trois grands blocs qui structurent notre système de partis. 

A droite, rien n’exclut, dans un avenir proche, une alliance entre la droite et l’extrême droite, même si elle n’est encore ni envisagée ni désirée par Les Républicains. Il n’est pas sûr, en l’absence d’une telle alliance, que l’élection d’un président issu des rangs du RN obtiennent une majorité claire à l’assemblée.

Le bloc central est divisé sur la question de l’alliance avec l’extrême droite. Et l’idée de faire des compromis avec des partis du centre et du centre droit génère de fortes tensions à gauche— entre La France insoumise, qui y est opposée, et le Parti socialiste, qui y serait plus favorable. Quant à la perspective d’une majorité de centre/centre droit/droite, nous voyons ces jours-ci à quel point elle ne suffit pas pour gouverner, en laissant sur chacune de ses marges une gauche et une extrême droite pouvant jouer la stratégie de blocage. 

Les difficultés rencontrées aujourd’hui par le gouvernement Bayrou pour gouverner ne sont pas liées aux défauts de notre constitution mais plutôt à une réalité arithmétique – la tripartition de l’électorat et à un contexte politique et idéologique : à l’image des Etats-Unis où les compromis ne sont plus possibles entre démocrates et républicains, il est de plus en plus difficile aujourd’hui d’envisager des compromis entre des forces politiques qui se polarisent. La seule véritable hypothèse plausible est celle d’une alliance politique allant du Centre à l’extrême droite mais plusieurs verrous (stratégiques, idéologiques, liés à l’histoire du RN…) l’empêchent encore.

À Nous La Démocratie a été fondé avec l’exigence de ne pas laisser les enjeux de souveraineté démocratique aux discours nationalistes. Avec la montée de l’extrême droite aux États-Unis et en Europe, que pensez-vous des évolutions actuelles sur cette question ?

Très clairement, aujourd’hui, les forces hostiles aux démocraties libérales sont de plus en plus nombreuses et puissantes. Il faut replacer nos démocraties dans le contexte géopolitique actuel, où des acteurs majeurs comme la Chine, la Russie, et désormais les États-Unis, cherchent à remettre en cause les fondements des démocraties libérales.

Au sein de l’Europe, des acteurs comme Viktor Orbán préconisent l’avènement de démocraties illibérales, en se fondant sur le pouvoir majoritaire issu des élections, tout en remettant en cause l’État de droit, la séparation des pouvoirs et l’indépendance des médias. On constate clairement une forte progression de l’illibéralisme, portée par la montée de l’extrême droite.

Par ailleurs, les gouvernements des démocraties libérales apparaissent — à tort ou à raison — comme impuissants à enrayer le déclassement social de certaines catégories de la population, à contrôler les vagues migratoires qui inquiètent, ou encore à faire face à des acteurs économiques comme les GAFAM, qui semblent plus puissants qu’eux. C’est pourquoi une frange croissante de la population envisage un vote pour l’extrême droite, séduite par la promesse d’un gouvernement plus efficace, plus représentatif et plus protecteur.

L’extrême droite instrumentalise efficacement ces peurs et ces frustrations. Cela lui permet d’arriver aux portes du pouvoir — voire d’y accéder, comme en Italie.

Camus disait en 1960 : « Quand la démocratie est malade, le fascisme vient à son chevet, mais pas pour prendre de ses nouvelles. »

Nous vivons une forme de glissement généralisé des démocraties vers des politiques de plus en plus autoritaires. L’arrivée au pouvoir de Donald Trump illustre clairement ce processus. Intimidation des opposants ; saturation de l’espace médiatique par la propagande ; attaques contre le pouvoir judiciaire ; pure de l’administration ; diabolisation des opposants ; guerres menées contre les médias et l’université ; manipulations à venir du processus électoral : tous les ingrédients d’un pouvoir fasciste sont réunis. On assiste ainsi à une forme de liquidation de toutes les infrastructures indispensables à l’existence d’une démocratie, au sein même d’un pays que l’on pensait parmi les plus résilients. L’exaltation de la force brute incarnée par Trump incite clairement d’autres acteurs, notamment en Europe, à faire de même, en s’attaquant au pouvoir judiciaire, pourtant garant de l’équilibre des pouvoirs démocratiques.

Nous sommes dans un moment crucial et charnière, où il est tout à fait possible que nos démocraties, fondées sur l’État de droit et la séparation des pouvoirs, s’effondrent rapidement, un peu partout.

Ce qui me frappe, c’est qu’il semble exister une forme de fascination, partagée par de nombreux acteurs politiques, pour l’extrême droite. Cela les pousse à reprendre ses discours sur la sécurité et l’immigration dans l’espoir de la concurrencer, allant parfois jusqu’à remettre en cause l’État de droit lui-même.

Ainsi, voir un responsable politique comme Bruno Retailleau remettre en question la sacralisation de l’État de droit est préoccupant, alors que ce dernier devrait constituer un socle incontestable de notre démocratie.

On assiste à une forme de concurrence idéologique, à une imprégnation progressive, qui conduit certains gouvernements se réclamant de la démocratie libérale à adopter des mesures, voire à voter des lois, qui sortent de ce cadre et deviennent de plus en plus autoritaires, mettant en péril les libertés individuelles.

Par exemple, des dispositions issues de l’état d’urgence ont été intégrées au droit commun. Des libertés fondamentales, telles que la liberté d’association, de manifestation et d’expression, ont été partiellement restreintes. Ce faisant, nos gouvernements participent à ce glissement vers l’autoritarisme en banalisant certains discours et pratiques.

Mais surtout, « l’éléphant dans la pièce », c’est l’absence de volonté de transformer notre société face au dérèglement climatique et à l’effondrement du vivant. Nous faisons face à une menace qui devrait nous inciter à agir collectivement — même si elle n’est pas aussi immédiate que le risque de guerre, qui, lui, suscite une prise de conscience et un effort de réarmement.

Cette absence de volonté et cette forme de lâcheté à ne pas affronter ces défis majeurs remettent profondément en question nos institutions démocratiques. Elles rendent de plus en plus difficile la coexistence pacifique entre les peuples, en raison des phénomènes migratoires et des tensions liées à la raréfaction des ressources vitales, comme l’eau, qui déstabiliseront inévitablement nos institutions et nos mécanismes de décision collective.

À force de ne pas traiter ces questions fondamentales, nous risquons de condamner, à court ou moyen terme, la démocratie elle-même.

Selon vous, pourquoi les gouvernants résistent-ils à l’idée de changer les règles du jeu institutionnel ?

Il est très rare que les gouvernements modifient la Constitution à froid ou consentent à céder une partie de leurs prérogatives sans y être contraints. Il existe une forte inertie des cadres institutionnels. La France en est un exemple remarquable : la Constitution de 1958 a instauré des verrous si puissants pour empêcher sa révision que certains en viennent à envisager l’usage de l’article 11 — comme l’avait fait le général de Gaulle en 1962 — pour engager une réforme constitutionnelle. Les faibles tentatives de réforme enclenchées par Emmanuel Macron ont, elles, échoué face aux réticences du Sénat.

On voit que le discours démocratique a tendance à être confisqué par les nationalistes qui détournent ce dernier pour servir leur propre agenda. Quels sont les changements que les acteurs progressistes doivent entreprendre pour contre-carrer cette dynamique ?

Il est très difficile de trouver des contre-feu face à l’usage que les partis populistes ou l’extrême droite font de l’idéal démocratique. Ils ne récusent pas la démocratie, mais, au contraire, ils prétendent faire advenir une démocratie plus directe.

Il est frappant que dans les discours des partis populistes d’extrême droite, le référendum occupe une place prépondérante, qu’ils proposent d’appliquer sur des thèmes centraux pour eux (immigration, peine de mort, sécurité…) …Alors même qu’il est rare que les droits d’expression et de participation du peuple soient renforcés dans les régimes autoritaires…

Il ne faut pas être dupe face au discours démocratique de l’extrême droite. Car, au fond de leur idéologie se trouve un élément qui devrait nous inquiéter dans leur perception de la démocratie : leur conception du chef comme garant d’une définition étroite du peuple, composé de citoyens qui partageraient les mêmes caractéristiques ethniques ou les mêmes valeurs. Et l’exaltation de ces valeurs est mise en avant en même temps qu’une disqualification de tout ce qui ne correspond pas à cette définition étroite.

Cette perception de la démocratie par l’extrême droite et le populisme laisse dans l’ombre une grande partie du peuple qui n’est pas reconnu comme légitime. Il y a un rétrécissement de l’idéal démocratique derrière un discours d’une démocratie réelle. Et on a vu dans l’histoire qu’à chaque fois que ces formes politiques arrivaient au pouvoir, on a assisté à des reculs majeurs des libertés démocratiques comme la liberté d’expression ou l’indépendance de la justice

Mais ce discours n’est pas encore hégémonique dans nos démocraties européennes. On voit bien que les excès et les dérives de Trump face aux institutions démocratiques libérales provoquent surtout de l’incompréhension et du dégoût en Europe.

D’un côté, il y a bien un affaiblissement des institutions démocratiques, accompagné par une défiance envers le fonctionnement de ces démocraties, et le sentiment de beaucoup de citoyens d’être mal représentés et peu respectés. De l’autre, ces valeurs démocratiques ne sont pas remises en question comme elles étaient dans les années 30. Mais cet état des lieux n’est pas stable, et la résilience de ces valeurs va être mise à l’épreuve dans les mois à venir par la diffusion du trumpisme à travers le monde.

Le Président de la République a promis l’organisation d’un référendum sur l’immigration. À ANLD, nous considérons que le référendum présidentiel comporte une forte dimension populiste, contrairement à un RIC délibératif bien conçu. Que pensez-vous de cette petite musique référendaire qui monte actuellement ?

La campagne électorale, et l’existence ou non pour les citoyens d’être informés de manière contradictoire et de pouvoir débattre autour du thème de ce référendum, peuvent être à la fois la pire et la meilleure des choses.

Cependant, il est clair qu’en France, il existe une tradition assez ancienne, particulièrement à gauche, de méfiance envers le référendum, en référence aux référendums napoléoniens et gaulliens. Mais en réalité, c’est le seul moyen d’associer directement le peuple au pouvoir de décision. Il n’existe pas d’instrument plus adapté.

Le référendum devrait être l’un des deux piliers de la démocratie dans nos sociétés. Et l’exemple suisse montre que l’usage régulier du référendum est corrélé à une confiance institutionnelle bien plus forte qu’en France, ce qui devrait nous inspirer.

C’est pourquoi je suis favorable au référendum et à l’initiative citoyenne, en insistant sur la nécessité de bien différencier les deux : une question imposée par le haut n’est pas comparable à une question portée par la société.

L’usage de ces deux formes de référendum devrait être élargi et nous devrions instaurer un RIC (Référendum d’Initiative Citoyenne), mais sous certaines conditions.

Lorsque nous avions proposé un RIC délibératif avec quelques collègues à travers le think tank Terra Nova il y a quelques années, nous avions très fortement insisté sur l’encadrement et la préparation du référendum. En particulier sur les enjeux de communication, car il est évident que le poids de l’argent et des lobbies est très puissant (comme on le voit en Californie, par exemple), leur donnant les moyens d’influencer lourdement la campagne électorale.

Nous avions proposé d’articuler ce dispositif autour d’une délibération citoyenne, soit sous la forme d’une convention citoyenne, soit à travers un modèle comme celui mis en place en Oregon avec l’Oregon Citizen Review.

Dans ce dispositif, des citoyens tirés au sort étudient les différentes dimensions, les enjeux et les conséquences possibles de chaque position sur le référendum, puis informent l’ensemble des citoyens de leurs conclusions, sans appeler à voter pour ou contre, mais en contribuant au débat public avec des informations aussi factuelles et équilibrées que possible. Cela peut être un outil très efficace.

On pourrait aussi, comme l’avait proposé le Président de la République, mettre en place une convention citoyenne permettant un débat ouvert avec l’ensemble des citoyens, favorisant une réelle appropriation de la question avant le référendum.

Cependant, les questions qui peuvent être soumises à référendum doivent rester dans le périmètre défini par l’article 11 de la Constitution.

De plus, pour l’instant, cela impliquerait de court-circuiter le Parlement. Il faudrait donc trouver un rôle spécifique pour ce dernier dans le processus référendaire, autre que celui, très limité, du référendum d’initiative partagée, qui est en réalité une forme caricaturale d’initiative citoyenne.

Pour finir, au regard du fait que l’exécutif n’a finalement pas mis en œuvre les propositions de la Convention citoyenne pour le climat, voyez-vous une évolution possible de ces conventions?

Le risque principal des conventions citoyennes, comme pour les initiatives de démocratie délibérative en général, est qu’elles ne soient que des rideaux de fumée masquant un simple coup de communication de la part du pouvoir qui les organise.

Quand on prend le cas des deux conventions citoyennes récentes, celle sur le climat et celle sur la fin de vie, le bilan ne peut pas être unilatéral. Même si les propositions formulées par les citoyens n’ont pas été reprises dans leur intégralité, certaines ont tout de même été intégrées à la loi Climat et Résilience. La mesure de « zéro artificialisation nette », qui fait actuellement débat, en est par exemple issue.

Mais en effet, les observateurs ont jugé très insatisfaisante la traduction de ces dispositifs dans la législation et la prise de décision. On assiste au même schéma au niveau local, lorsque des municipalités mettent en place des processus participatifs, sans qu’ils aient une influence forte ou directe sur la décision.

D’une certaine manière, on ne pourra jamais garantir une influence directe de la participation citoyenne sur la décision, ni la reprise intégrale des propositions issues des conventions citoyennes. Cela s’explique par le fait que nous restons dans le cadre d’une démocratie représentative, où les élus ont toujours le dernier mot et peuvent choisir de ne pas suivre les préconisations des citoyens. De ce fait, la démocratie délibérative ne peut avoir d’impact que si elle est reprise ou tolérée par les représentants.

Cela limite la portée de ces mécanismes, mais n’empêche pas qu’ils puissent avoir des effets significatifs. Car lorsque des conventions comme celles sur le climat ou sur la fin de vie acquièrent une grande visibilité aux yeux des citoyens, il existe des phénomènes d’inspiration et de diffusion. Ces expériences démontrent qu’il est possible de prendre des décisions, de construire la loi différemment, en incluant des citoyens ordinaires, non soumis aux influences des lobbies et des partis politiques, et guidés uniquement par l’intérêt général.

La preuve en a été faite par ces deux conventions citoyennes, dont la qualité et la robustesse du processus, ainsi que la pertinence des propositions, n’ont été remises en cause par personne. La convention sur la fin de vie, par exemple, avait produit une proposition de loi qui semblait parvenir à un équilibre entre les partisans et les opposants de l’aide active à mourir. Rien que cela suffirait à justifier la poursuite de ce type de dispositifs.

Mais cela suppose un pouvoir prêt à leur faire une place, sans y voir une remise en cause de sa légitimité. En France, la difficulté réside dans le fait que ces conventions citoyennes sont organisées par l’exécutif, et sont donc perçues par les parlementaires comme une négation de leur rôle et une dépossession de leurs prérogatives. Dans un régime où le Parlement a longtemps été malmené par l’exécutif, il ne fallait pas s’attendre à ce que les parlementaires donnent aux conventions citoyennes les prérogatives qu’ils estiment leur revenir. Ils ont donc souvent été dans une position de rejet face à cette innovation démocratique.

Mais rien ne dit que l’on ne pourra pas, un jour, mieux articuler le pouvoir parlementaire avec ces formes de démocratie délibérative, voire intégrer les conventions citoyennes dans le processus de production de la loi, en amont de la décision des élus — lesquels conserveraient toujours le dernier mot, puisque les conventions n’ont pas vocation à devenir des instances décisionnelles.

Il me semble ainsi que l’avenir réside dans une combinaison des différentes légitimités démocratiques. Les conventions citoyennes instaurent une forme de représentation démocratique distincte des élections, ce qui les rend extrêmement précieuses. C’est pourquoi je plaide pour l’institutionnalisation de ces démarches, avec l’instauration d’une assemblée citoyenne tirée au sort et permanente, consultée dans le cadre du processus législatif — proposition que j’avais déjà formulée il y a quelques années avec Dominique Bourg.